Avances de la reglamentación del nuevo sistema pensional de la Ley 2381 de 2024: construyendo certidumbre financiera para el futuro de Colombia

Bogotá D.C., 28 de marzo de 2025.

¡Buenos días! saludo especialmente al equipo de ASOFONDOS, agradezco a su presidente Dr. Andrés Velasco por la invitación a participar en esta sesión.

Extiendo un cordial saludo a los presidentes, gerentes y administradores de los fondos de pensiones.

Un saludo especial al ministro de Hacienda Dr. Germán Ávila. A los demás miembros del Gobierno nacional presentes, a los congresistas y por supuesto a los medios de comunicación y a ustedes los asistentes a este espacio.

La Unidad de Regulación Financiera participa en este evento para compartir los avances que se han logrado en el último año en torno a la reglamentación de la Ley 2381 de 2024.

Todo el conocimiento y la capacidad técnica acumulados por la URF, en gran parte están siendo enfocados en la reglamentación del nuevo sistema pensional, a la vez que se continúa trabajando en diversas iniciativas regulatorias necesarias para el fortalecimiento del sistema financiero colombiano.

Dentro de las competencias de regulación financiera, se encuentra parte de la reglamentación de la reforma pensional, y para ello es primordial establecer marcos normativos claros y robustos que brinden certidumbre a todos los actores, con especial énfasis en ofrecer tranquilidad a las trabajadoras y trabajadores colombianos, futuros pensionados, antes de la entrada en vigencia, del sistema, el próximo primero de julio de 2025.

El estado de reglamentación de la ley, a la fecha, se acerca aproximadamente a un 56%, tal como lo mencionaba en medios al inicio de esta semana el presidente de Asofondos,  doctor Andrés Velasco.

La Unidad de Regulación Financiera desde sus competencias, continúa trabajando constante para que este porcentaje crezca, y se estima que será suficiente para que antes del 1° de julio, el nuevo sistema pensional cuente con una regulación suficiente, cierta y segura jurídicamente, que le permita operar con la gradualidad y convergencia necesarias para el bienestar de sus afiliados.

Esta intervención está estructurada en tres partes, que a la vez responden a tres preguntas:

Primero, ¿Cómo se ha llevado a cabo este proceso de reglamentación por parte de la Unidad?

Segundo ¿Cuáles han sido los avances logrados hasta la fecha?

 Y como tercero, ¿Qué se espera para las próximas semanas sobre este proceso de reglamentación?

El mensaje central, es que la Unidad de Regulación Financiera trabaja en la construcción de la regulación orientada a las personas afiliadas, a través del diseño de marcos normativos que garanticen certeza y confianza en el funcionamiento financiero del nuevo sistema pensional de la Ley 2381 de 2024.

Es de gran importancia que ustedes, como actores clave en la administración del ahorro pensional, así como quienes se están sumando, reciban estos mensajes con la certeza de que los decretos expedidos y los próximos a emitirse contemplan una implementación gradual y tiempos de adaptación adecuados.

Ahora bien, para responder al primer interrogante:

¿Cómo se ha llevado a cabo este proceso de reglamentación por parte de la Unidad? Es importante resaltar que el trabajo de la URF entorno al nuevo sistema pensional no inició con la sanción de la Ley 2381 de 2024.

Desde el inicio del trámite legislativo, y a lo largo de los debates, la URF aportó insumos técnicos y presentó, a través del Ministerio de Hacienda, propuestas clave ante el Congreso de la República.

Estos aportes se centraron en aspectos como:

El mecanismo de desacumulación, la contratación y operación del seguro de invalidez y muerte de origen común, el esquema de comisiones y el funcionamiento de los fondos generacionales.

En esa misma línea, es importante destacar que, incluso antes de la sanción presidencial, la URF había diseñado un plan de reglamentación en el ámbito de sus facultades para el nuevo sistema pensional, esto ha permitido avanzar con la máxima celeridad posible, preservando la rigurosidad y solidez en la construcción de marcos normativos.

Asimismo, consciente del enorme reto que implica la reglamentación, la URF gestionó y obtuvo el apoyo de organismos multilaterales.

Gracias a este gran apoyo, se logró la contratación de expertos para la elaboración de diagnósticos, estudios y consultorías especializadas.

Dichos estudios han sido parte de los insumos que la URF ha considerado y evaluado en el proceso de construcción de los marcos normativos ya expedidos y en proceso de elaboración. 

Del mismo modo, la URF ha convocado a Universidades y académicos expertos del país para lo que se considera una valiosa conversación regulatoria.

Este ejercicio ha enriquecido el proceso de reglamentación, permitiendo que los avances normativos que se mencionarán posteriormente cuenten con contrapesos y estándares de seguridad técnicos de alto nivel.

Además, este proceso ha incluido la revisión, comparación e intercambio de lecciones aprendidas con otras jurisdicciones que han recorrido amplias curvas de aprendizaje, asegurando que las mejores prácticas internacionales sean tenidas en cuenta.

Todo esto con el objetivo de brindarle a los colombianos, un diseño regulatorio a la altura del reto al que nos enfrentamos como país.

Así mismo, una vez sancionada la Ley, la Unidad de Regulación Financiera ha participado en alrededor de 33 sesiones de la mesa técnica de reglamentación liderada por el Ministerio del Trabajo con la participación de diversas entidades del Estado. En estas mesas se han definido y conversado elementos objeto de regulación que contemplan la Ley 2381 de 2024 desde un punto de vista holístico, no únicamente el Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo.

La acostumbrada construcción de la regulación a través de procesos iterativos y basados en conversaciones técnicas ha prevalecido en la reglamentación del nuevo sistema pensional, atendiendo el objetivo de que la regulación y la posterior supervisión de la normativa sea lo más eficiente posible.

El nuevo sistema pensional también introdujo el rol del Banco de la República de Colombia como administrador del Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo.

En ese sentido, quiero destacar el proceso altamente técnico y mancomunado que se ha llevado a cabo con el equipo del banco, con el objetivo de crear reglas claras de Gobierno corporativo y en la delegación de la administración de los recursos. 

En esta misma línea, y resaltando lo que ha sido considerado una gran conversación regulatoria, destaco el trabajo adelantado con los gremios y representantes de los actores que cumplirán con el rol que la constitución y la ley les han definido en el nuevo sistema de protección integral de vejez.

La URF ha garantizado y abierto canales de diálogo y consulta pública con la participación de actores interesados tales como, Asofondos anfitrión de este congreso, Fasecolda, ColCapital, Asofiduciarias, Asobolsa, entre otros, con el objetivo de recibir propuestas, escuchar sus inquietudes y poner a prueba el entendimiento de la normativa.

Estos espacios de comunicación abiertos y técnicos son considerados una buena práctica en el ciclo regulatorio, ya que contribuyen al diseño de normas eficientes, efectivas y proporcionales, que ofrecen certidumbre sobre las reglas de juego a los actores interesados.

Finalmente, en esta primera parte, destaco el enorme reto al que se ha enfrentado la Unidad de Regulación Financiera.

La expedición de la ley trajo consigo enormes cargas de exigencia no solo profesionales sino personales, frente a las cuales la URF ha dado respuesta con compromiso inquebrantable y las más altas convicciones de servicio público.

Sea este un buen momento para mencionar el orgullo y honor que representa para mi liderar la URF.

Agradezco a la Dra. Liliana Walteros, quien con su experiencia, disciplina y profesionalismo ha liderado al equipo de pensiones responsable de la reglamentación, para todos ellos y sus familias, mi gratitud por su compromiso, esfuerzo y dedicación durante lo que ha sido un arduo trabajo…

Continuando, ahora daré respuesta a la segunda pregunta:

¿Cuáles han sido los avances logrados hasta la fecha? En primer lugar, durante el último trimestre de 2024, la URF participó en la construcción del Decreto 1225 de 2024.

Decreto liderado por el Ministerio de Trabajo, que definió el mecanismo aleatorio de selección de Administradora para aquellos trabajadores que ganan más de 2,3 salarios mínimos.

Este decreto también definió unas reglas de selección de administradoras, oportunidad de traslado y fijó un régimen de transición.

Como segundo punto, el año pasado también fue expedido el Decreto 1558 de 2024.

Este marco normativo fue liderado por la URF y estableció el régimen de autorización de las Administradoras del Componente Complementario de Ahorro Individual en lo relacionado con normas de Gobierno corporativo y capitales mínimos.

En este decreto se señaló:

El procedimiento para elección de los representantes de los afiliados, la identificación, administración y revelación de conflictos de interés. Y se ajustaron algunas disposiciones para el cálculo de la relación de solvencia de las entidades que desarrollarán actividad de ACCAI.

Con la expedición de este Decreto el nuevo sistema pensional cuenta con normas robustas prudenciales y de Gobierno corporativo para las entidades que administrarán los recursos del Componente Complementario de Ahorro Individual en el Pilar Contributivo.

En los próximos días se espera que continue el trámite de expedición del decreto sobre la gobernanza del Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo (FAPC), administrado por el Banco de la República. Este proyecto ha sido sometido a consulta pública en dos ocasiones, garantizando un proceso participativo y transparente.

Decreto que también fue preparado y proyectado por la URF.

El decreto continuará su proceso en los tiempos establecidos por las secretarías generales de Hacienda y la Presidencia de la República.

Con este marco normativo se establecen reglas sobre la administración del Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo (FAPC) del Sistema de Protección Social Integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, creado por los artículos 24 y 92 de la Ley 2381 de 2024.

En este punto, me detengo para precisar algunos elementos relacionados con la intervención del Gerente del Banco de la República. Esto considerando que la próxima entrada en vigencia de la Ley 2381 de 2024 requiere un ambiente colaborativo que brinde claridad y certidumbre a los afiliados.

La normativa relacionada con el Fondo de Ahorro que será expedida se ha basado en numerosas iteraciones, en particular con el equipo técnico del Banco. Como consecuencia se ha publicado en dos oportunidades el proyecto de decreto, en cumplimiento del principio de publicidad conforme lo establecido la Ley 1437 de 2011 y el Decreto 1081 de 2015.

Frente a esto, es importante señalar lo que implica para la Unidad de Regulación Financiera el proceso de construcción normativa. La facultad reglamentaria, en cabeza de la Unidad, es una potestad del Ejecutivo para expedir normas que complementen la ley. Sin embargo, esta potestad tiene límites establecidos en la Constitución, por lo que es preciso recordar que no es posible modificar el sentido de la ley en función de apreciaciones o deseos particulares.

Los tiempos que se ha tomado la expedición de la regulación responden a la apertura de espacios de discusión con todos los actores relevantes y a los procesos de aprobación propios de los ciclos regulatorios.

Sobre los otros puntos que mencionó el Banco de la República ayer en su intervención en este Congreso sobre el proyecto de decreto, es preciso señalar que estos están siendo tenidos en cuenta en el proceso de revisión de comentarios del público. Sin embargo, comparto algunas reflexiones sobre estos:

1. Frente al reconocimiento de rentas vitalicias del pilar semicontributivo a través del FAPC. En efecto el Gobierno nacional expedirá una reglamentación específica para la fase de desacumulación. Sin embargo, se considera necesario definir en el objeto del Fondo, y que las obligaciones prestacionales del pilar semicontributivo deberán ser financiadas desde el mecanismo de ahorro de prima media, dando cumplimiento a lo establecido en los artículos 18 y 19 de la Ley 2381.
2. Sobre el manejo de la contabilidad del FAPC. Es importante mencionar que en otros fondos soberanos que administra el Banco como el Fondo de Ahorro y Estabilización o el Fondo de Reserva para la Estabilización de la Cartera Hipotecaria, la contabilidad de la administración de estos recursos se lleva de manera separada en los libros de contabilidad del Banco, y es esta entidad la que prepara y presenta los estados financieros aplicando las mismas políticas contables del Banco. Es por esto que se propuso replicar estas prácticas para el manejo de la información contable del FAPC. No se encuentra justificación para que la contabilidad no esté a cargo del Banco de la República.
3. Sobre la comisión que podrán cobrar los administradores delegados por el Banco de la República durante el periodo de transición. Se considera viable y se comparte la apreciación de definir una comisión por saldo administrado. No obstante, se debe aclarar que en todo caso este sería un techo reglamentario, por lo que el valor final de la comisión del periodo de transición debería estar definida en el contrato que suscriba el Banco de la República con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Con el objetivo de brindar más contexto, resulta relevante mencionar que el decreto también señalará aspectos relacionados con la gobernanza del FAPC y el funcionamiento de su comité Directivo.

Este Comité establecerá los criterios y procedimientos para la selección de los cuatro miembros expertos por parte del Banco de la República y definirá un estricto régimen para evitar conflictos de interés. Además, brindará los lineamientos para la contabilidad separada del fondo y la presentación de informes financieros. También presentará las medidas temporales, a través de un artículo transitorio, para facilitar el inicio de operaciones, incluyendo la posibilidad de administradores transitorios en el evento de que el Comité Directivo no haya definido las políticas de administración del fondo FAPC, entre otros.

Con su expedición habrá un marco normativo robusto para la administración de los recursos del Componente de Prima Media en el Pilar Contributivo del nuevo sistema pensional a cargo del Banco de la República,

Finalizando esta segunda parte, quiero señalar que la URF ha tenido participación en la construcción del Decreto Único Reglamentario DUR a cargo del Ministerio de Trabajo.

En el DUR, gracias a diagnósticos previamente realizados, la Unidad ha aportado propuestas alrededor de la contratación y funcionamiento de los mecanismos de aseguramiento de los riesgos de invalidez y muerte de origen común, relativos a un proceso de licitación abierto y transparente como la subasta inversa.

Así mismo, esta Unidad realizó propuestas alrededor del esquema de comisión de los recursos transitorios y en el marco de este esquema ha propuesto, que una vez converja de 0,8% a cero la comisión por flujo, se defina un mecanismo de contribución que alinee los incentivos de las ACCAI con el de los afiliados.

Para finalizar daré repuesta al tercer interrogante:

¿Qué pueden esperar las próximas semanas sobre este proceso de reglamentación?Actualmente, el equipo de la Unidad trabaja intensamente y de manera simultánea en tres proyectos de decreto que serán publicados para comentarios en los próximos días:

El esquema de fondos generacionales, régimen de inversión del Componente de Prima Media y el esquema de desacumulación del Componente Complementario de Ahorro Individual: En cuanto al primero, la Ley 2381 de 2024 introdujo un cambio de paradigma con la creación de los Fondos Generacionales.

Este marco normativo establecerá un esquema de fondos subsidiarios que permitirá una transición gradual del actual modelo de multifondos hacia los fondos generacionales.

Además, definirá aspectos clave tales como:

• Las trayectorias de inversión, Los portafolios de referencia, Los tipos de activos, así como los fondos de entrada y salida y su respectivo régimen de inversiones.
• En este último punto, la URF considera fundamental lograr un equilibrio que permita adaptar la estrategia de inversión global a la heterogeneidad de la población beneficiaria.

Frente a este particular me detengo sobre el rol que ustedes como parte de los administradores del Componente Complementario de Ahorro Individual tendrán.

El mensaje es claro: El aporte de las Administradoras en los últimos treinta años ha sido cierto en la generación de rentabilidad para las cuentas de ahorro individual de los afiliados. Sin embargo, el nuevo sistema pensional introduce cambios de fondo alrededor del objetivo del cómo deben ser administrados los ahorros.

La propuesta que se está diseñando parte del principio de que el objetivo de inversión de las ACCAI debe enfocarse en maximizar el valor de la mesada pensional en términos reales al momento de cumplir con los requisitos de pensión. Esto marca un cambio respecto al actual enfoque de optimización centrado en la rentabilidad.

El llamado por parte de la Unidad es a que, de manera coordinada y conjunta, sea comprendida esta transformación y se logre trabajar alineados en el objetivo que orientará la gestión del ahorro pensional en beneficio de los trabajadores y futuros pensionados.

Precisamente esto último va de la mano con el segundo proyecto de decreto que será publicado y tiene que ver con la etapa de desacumulación del Componente Complementario de Ahorro Individual.

En este punto, la Unidad ha revisado de manera cuidadosa, mecanismos alternativos de desacumulación desarrollados en otras jurisdicciones basados en Fondos mutuos, a través de vehículos como patrimonios autónomos, mediante los cuales se gestionan los llamados créditos de longevidad y procuran los principios de justicia actuarial.

La Ley 2381 de 2024 impulsa a la definición de un esquema de desacumulación en el que coexistan las rentas vitalicias ofrecidas por entidades aseguradoras de vida y pagos vitalicios ofrecidos por mecanismos de mutualidad de riesgos.

Los detalles de esta propuesta serán puestos a consideración del público en las próximas semanas.

Para finalizar es importante señalar que, a partir de los debates legislativos llevados a cabo en los primeros meses de 2024, la URF está convencida de que esta es una oportunidad única para diseñar la mejor reforma pensional en Colombia.

Este trabajo no solo será un gran legado del Gobierno nacional, en cabeza de nuestro presidente el Dr. Gustavo Petro, sino que también marcará un hito en la protección del ahorro de los trabajadores.

Por ello, la Unidad seguirá brindando al servicio del país toda su capacidad técnica, talento humano y su vocación de servicio público para hacer de esta reforma una realidad.

Sin embargo, este es un desafío para Colombia. La invitación es a trabajar juntos, de manera coordinada, para aprovechar esta oportunidad y construir un sistema pensional que realmente responda a las necesidades de las y los colombianos.

Les deseo muchos éxitos en lo que resta de jornada de este valioso espacio.

La URF como es costumbre, tendrá abiertos los canales de comunicación para seguir sosteniendo conversaciones regulatorias en pro de los colombianos.